§ 2m Abs. 4 Satz 4 der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 25. Juni 2020 (Nds. GVBl. S. 170), wird vorläufig außer Vollzug gesetzt, soweit danach für Führungen durch Natur und Landschaft, Freilichtmuseen, Parks und Gärten § 2m Abs. 4 Satz 2 der Verordnung entsprechend gilt.
OVG Lüneburg 13. Senat, Beschluss vom 26.06.2020, 13 MN 236/20,
Art 12 GG, Art 3 Abs 1 GG, § 28 IfSG, § 32 IfSG, § 47 Abs 6 VwGO, § 1 Abs 8 S 1 CoronaVNeuIfSV ND, § 2 Abs 2 S 4 CoronaVNeuIfSV ND, § 3 Abs 3 S 4 CoronaVNeuIfSV ND, § 2m Abs 3 CoronaVNeuIfSV ND, § 2m Abs 4 CoronaVNeuIfSV ND
…
§ 2m Abs. 4 Satz 4 der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 25. Juni 2020 (Nds. GVBl. S. 170), wird vorläufig außer Vollzug gesetzt, soweit danach für Führungen durch Natur und Landschaft, Freilichtmuseen, Parks und Gärten § 2m Abs. 4 Satz 2 der Verordnung entsprechend gilt.
§ 2m Abs. 3 Satz 2 der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 25. Juni 2020 (Nds. GVBl. S. 170), wird vorläufig außer Vollzug gesetzt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte.
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.
Gründe
1
I. Der von der Antragstellerin nach Antragsänderungen vom 22. und 24. Juni 2020 (§ 91 Abs. 1 VwGO) sinngemäß (§§ 88, 122 Abs. 1 VwGO) gestellte Normenkontrolleilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO,
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die §§ 1 Abs. 8 Satz 1 Nrn. 1 und 2, 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4, 2h, 2m Abs. 3, Abs. 4 der (5.) Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 25. Juni 2020 (Nds. GVBl. S. 170) vorläufig außer Vollzug zu setzen,
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hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
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Er ist zum Teil bereits unzulässig (1.). Soweit er jedoch zulässig ist, ist er auch begründet (2.). Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 – 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.
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1. Der Antrag ist nur zu einem Teil zulässig.
6
a) Er ist nach § 47 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 75 NJG zwar statthaft. Die (5.) Niedersächsische Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97), zuletzt geändert mit Wirkung vom 26. Juni 2020 durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 25. Juni 2020 (Nds. GVBl. S. 170), ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 75 NJG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, NdsRpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 16 ff.). Anders als der Antragsgegner in seiner Erwiderung vom 23. Juni 2020 meint, verfolgt die Antragstellerin mit ihrem Antrag an das Oberverwaltungsgericht nicht vorrangig das Begehren, die Nichtanwendbarkeit verschiedener Verordnungsbestimmungen auf die einzelnen Dienstleistungsbereiche des Angebots ihres Nebenerwerbsbetriebes im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO vorläufig feststellen zu lassen, für welches gemäß §§ 45, 52 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit § 73 Abs. 2 Nr. 4 NJG die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Lüneburg begründet wäre (vgl. zur Abgrenzung Senatsbeschl. v. 17.6.2020 – 13 MS 224/20 -, V.n.b., S. 2 des Beschlussabdrucks). Vielmehr begehrt sie ausdrücklich, die oben aufgezählten Bestimmungen der Verordnung vorläufig außer Vollzug zu setzen. Damit hat sie ungeachtet einzelner mehrdeutiger Passagen der zur Antragsbegründung eingereichten Schriftsätze vom 17., 22., 24. und 25. Juni 2020 zu erkennen gegeben, dass sie diese antragsgegenständlichen Verordnungsbestimmungen für auf ihren Nebenerwerbsbetrieb anwendbar, aber unwirksam hält.
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b) Der Antrag ist auch zutreffend gegen das Land Niedersachsen als normerlassende Körperschaft im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gerichtet. Das Land Niedersachsen wird durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vertreten (vgl. Nr. II. des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien, Vertretung des Landes Niedersachsen, v. 12.7.2012 (Nds. MBl. S. 578), zuletzt geändert am 15.9.2017 (Nds. MBl. S. 1288), in Verbindung mit Nr. 4.22 des Beschlusses der Landesregierung, Geschäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, v. 17.7.2012 (Nds. MBl. S. 610), zuletzt geändert am 18.11.2019 (Nds. MBl. S. 1618)).
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c) Jedoch ist die Antragstellerin in Ansehung ihrer Nebenerwerbstätigkeit (Natur- und Landschaftsführungen; Kutschfahrschule; Reitunterricht und andere Reitangebote; touristische Kutschfahrten) nur hinsichtlich einiger mit Bezug darauf angegriffener Verordnungsbestimmungen entsprechend § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt; im Übrigen fehlt es der Antragstellerin hingegen an der Antragsbefugnis.
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Sie kann nicht hinsichtlich aller von ihr insoweit angegriffenen Normen geltend machen, in ihren Rechten verletzt zu sein. Auch wenn es sich bei der (abstrakten, prinzipalen) Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO und dem zugehörigen Eilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO um objektive Beanstandungsverfahren handelt, die für einen Erfolg in der Begründetheit eine auf der Rechtswidrigkeit der zu überprüfenden Norm beruhende Verletzung in eigenen Rechten nicht zwingend voraussetzen, so muss es doch für die Zulässigkeit dieser Rechtsbehelfe den als Antragsbefugnis in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelten „subjektiven Einschlag“ der Norm geben, welcher die Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten in sich birgt, denn es handelt sich bei diesen Rechtsbehelfen nicht etwa um eine Popularklage bzw. um einen Popularantrag (vgl. Senatsbeschl. v. 22.5.2020 – 13 MN 158/20 -, juris Rn. 8 m.w.N.). Dort, wo die Rechtsbehelfsführerin in Bezug auf ihr Nebengewerbe von einer Norm ersichtlich nicht betroffen wird – etwa weil sich diese an einen ganz anderen Adressatenkreis wendet, dessen Lebensverhältnisse sie regelt, oder weil die angegriffene Norm nach den Regeln über die Normenkonkurrenz durch andere Vorschriften verdrängt wird – fehlt diese Möglichkeit.
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aa) So liegt es hier zu einem Teil. Zu Recht moniert der Antragsgegner ein Fehlen der Antragsbefugnis der Antragstellerin bezüglich der Regelungen aus §§ 1 Abs. 8 Satz 1 Nrn. 1 und 2, 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 sowie aus § 2h der Verordnung. Diese Normen, soweit angegriffen, sind auf keinen der vier Dienstleistungsbereiche aus der Angebotspalette des Nebengewerbes der Antragstellerin anwendbar oder haben nicht die belastende Reichweite, wie sie die Antragstellerin für sich annimmt.
11
Zu konzedieren ist zwar, dass die (5.) Nds. Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 in der hier zu überprüfenden Fassung der Änderungsverordnung vom 25. Juni 2020, mit der die bisherigen Stufen des „Fünf-Stufen-Plans“ der Landesregierung vom 4. Mai 2020 schrittweise nachvollzogen und umgesetzt worden sind (vgl. hierzu aber Senatsbeschl. v. 23.6.2020 – 13 MN 229/20 -, S. 15 des Beschlussabdrucks, Veröff. bei juris beabsichtigt), inzwischen ein Ausmaß an Komplexität erreicht hat, mit dem eine gewisse Unübersichtlichkeit einhergeht. Das entbindet die Rechtsanwender ebenso wie die Rechtsunterworfenen – zumal die juristisch vorgebildeten wie die Antragstellerin – jedoch nicht davon, die auf einen bestimmten Lebenssachverhalt jeweils anwendbare Norm zu bestimmen, indem die für eine Anwendung in Betracht kommenden Vorschriften unter Zuhilfenahme der üblichen Methoden ausgelegt und dabei ggf. auftretende Konkurrenzverhältnisse zwischen diesen Normen geklärt werden. Diese Prüfung ergibt hier, dass §§ 1 Abs. 8 Satz 1 Nrn. 1 und 2, 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 und 2h der Verordnung auf keinen der vier Dienstleistungsbereiche des Angebots des Nebengewerbes der Antragstellerin Anwendung finden, jedenfalls aber ein von der Antragstellerin befürchtetes Verbot oder eine Einschränkung der von ihr geplanten Tätigkeiten nicht errichten.
12
(1) Bei den von der Antragstellerin angebotenen geführten Wanderungen (Natur- und Landschaftsführungen) handelt es sich jedenfalls nicht um eine Sportausübung „in Sportanlagen oder ähnlichen Einrichtungen“ im Sinne des § 1 Abs. 8 Abs. 1 der Verordnung. Auch ist die gruppenbezogene (wander-)sportliche Betätigung im Freien im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 der Verordnung zwar begrifflich gegeben, jedoch nur von untergeordneter Bedeutung. Vielmehr liegt der Schwerpunkt derartiger Führungen auf der anschaulichen Heranführung der Teilnehmenden an die Beschaffenheit, Ästhetik, Kultur und Geschichte von Natur und Landschaft. Ob auf sie deshalb wegen der Vermittlung von Kenntnissen über den Naturraum grundsätzlich die allgemeine Regelung für Bildungsangebote „an Bildungseinrichtungen“ aus § 2h der Verordnung begrifflich anzuwenden wäre, worüber die Beteiligten streiten, kann dahinstehen, weil diese Norm jedenfalls ebenso wie § 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 der Verordnung durch die abschließende speziellere Regelung für Natur- und Landschaftsführungen aus § 2m Abs. 4 Satz 4 in Verbindung mit Sätzen 1 und 2 der Verordnung verdrängt wird, welche die Antragstellerin im Wege der sachdienlichen Antragsänderung (§ 91 Abs. 1 VwGO) vom 22. Juni 2020 auch angegriffen hat (vgl. dazu unten bb)).
13
(2) Bei dem Kutschfahrtraining (der Kutschfahrschule mit Schnupper- und Trainingsstunden) der Antragstellerin findet eine sportliche (Gruppen-)Betätigung im öffentlichen Raum im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 der Verordnung bereits begrifflich nicht statt. Damit scheidet auch eine Sportausübung in einer privaten Sporteinrichtung nach § 1 Abs. 8 Abs. 1 der Verordnung aus. Die Kutschfahrschule unterfällt, wie der Antragsgegner in seiner Erwiderung vom 23. Juni 2020 zutreffend ausgeführt hat, auch nicht dem mit dem vorliegenden Antrag auch angegriffenen § 2m Abs. 3 der Verordnung (Kutschfahrten), weil sich dieser – wie die Überschrift des § 2m der Verordnung („Touristische Schiffsfahrten und sonstige touristische Dienstleistungen, Seilbahnen“, Hervorhebung durch den Senat) anzeigt – nur auf touristische Kutschfahrten bezieht, mag auch das Attribut „touristisch“ dem Substantiv „Kutschfahrten“ in Absatz 3 dieses Paragraphen nicht noch einmal gesondert vorangestellt worden sein. Ob in einer Kutschfahrschule grundsätzlich ein Bildungsangebot „an“ einer privaten Bildungseinrichtung im Sinne von § 2h der Verordnung liegt, kann auch in dieser Beziehung offenbleiben, da mit dem Antragsgegner davon auszugehen ist, dass die Kutschfahrschule bei gebotener extensiver Auslegung schon wegen der erheblichen Sachnähe zu und der Vergleichbarkeit mit Fahrschulen für Kraftfahrzeuge unter den Begriff der „Fahrschule“ aus § 7 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung zu subsumieren ist. Diese speziellere Norm geht damit den Regelungen aus § 2h der Verordnung in jedem Fall vor. Sie akzeptiert die von der Antragstellerin betonte notwendige Unterschreitung eines Mindestabstandes von 1,5 m zwischen Lehrern und Schülern in bestimmten Situationen (z.B. didaktische Erläuterung des Haltens der Fahrleine, Korrektur der Haltung des Kutschfahrschülers, ausnahmsweises Eingreifen im Interesse der Unfallvermeidung) als Besonderheit insbesondere eines praktischen Fahrunterrichts, wie er bei Kutschen in vergleichbarer Weise wie bei motorisierten Fahrzeugen in Betracht kommt, und trifft hierzu in Einzelheiten gehende, diese Unterschreitung kompensierende (Hygiene-)Regelungen (vgl. insbesondere § 7 Abs. 3 Sätze 7 ff. der Verordnung). Dass die Kutschfahrschule nicht im strengen Sinne der Vorbereitung auf die straßenverkehrsrechtlichen Fahrerlaubnisprüfungen oder sonstigen Zulassungen nach dem Straßenverkehrsgesetz, der Fahrerlaubnisverordnung oder dem Personenbeförderungsgesetz dient, sondern in erster Linie bestimmte pferdekundliche Kenntnisse und Fertigkeiten vermittelt und damit allenfalls auf die Prüfungen zum Erwerb des sog. Kutschenführerscheins A (Privatpersonen) sowie des Kutschenführerscheins B (gewerbliche Kutscher) vorbereitet, der als Nachweis für die materiell-rechtlich erforderlichen Kenntnisse zum Umgang mit Kutschpferden als Voraussetzung einer tierschutzrechtlichen Erlaubnis zur Durchführung eines gewerblichen Kutschfahrbetriebes nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 lit. c) TierSchG anerkannt ist, ist ohne Belang. Nicht ersichtlich ist, dass der Begriff „Fahrschule“ in § 7 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung allein in einem strengen straßenverkehrsrechtlichen Sinne gemeint wäre. Hiervon geht auch der Antragsgegner in seiner Erwiderung vom 23. Juni 2020 nicht aus. § 7 Abs. 3 der Verordnung ist jedoch mangels entsprechender Antragstellung nicht Gegenstand des vorliegenden Normenkontrolleilantrags.
14
(3) Der Reitunterricht mit der Antragstellerin und die sonstigen Reitangebote (Aus- und Wanderritte, Ponyführen) auf insgesamt drei Pferden der Antragstellerin, die zumindest in großen Teilen dem Reitsport zuzuordnen sind, mögen zwar als Sportausübung in einer privaten Sportanlage (der Antragstellerin) im Sinne des § 1 Abs. 8 Satz 1 Nrn. 1 und 2 der Verordnung begriffen werden können und – soweit sie darüber hinaus im öffentlichen Raum stattfinden – als Sportgruppenaktivität im Freien unter Anleitung einer Trainerin dem § 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 der Verordnung unterfallen. Der vom Antragsgegner mit der Begründung eingenommene gegenteilige Standpunkt, Reiten sei nicht mit einer erhöhten Atemaktivität verbunden und stelle daher keine körperliche Betätigung im Sinne dieser Vorschriften dar, erscheint insoweit nicht überzeugend. Allerdings wird die Antragstellerin durch diese Vorgaben, die allesamt grundsätzlich auf die Pflicht zu einer kontaktlosen Reitsportausübung mit einem erhöhten Mindestabstand von 2 m zwischen den Sportlern bzw. Reitschülern (= den Teilnehmern der Reitangebote) hinauslaufen, unmittelbar nicht betroffen, sofern sie nicht selbst mit ausreitet und damit in der betreffenden Situation zu den Sportlern zählt. Im Übrigen könnten diese Vorgaben allenfalls mittelbar Auswirkungen auf die Nachfrage nach ihrem entsprechenden Reitangebot durch Reitsportwillige im Rahmen ihrer im Nebenerwerb betriebenen Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) und damit auf sie selbst haben. Diese Fragen bedürfen jedoch keiner abschließenden Beantwortung, weil es ohnehin der Sache nach an einer Betroffenheit der Antragstellerin durch die aufgezählten Verordnungsbestimmungen fehlt. Denn nach ihrem Vortrag ist nicht ersichtlich, dass die Vorgabe einer grundsätzlich kontaktlosen Reitsportausübung im Mindestabstand von 2 m überhaupt einen Beschränkungs- oder gar Verbotscharakter entfaltet, weil eine Kontaktlosigkeit und die Einhaltung derartiger Abstände jedenfalls zwischen jeweils auf dem Rücken eines Pferdes sitzenden Reitern im Grundsatz schon bei üblicher Gestaltung des Angebots der Antragstellerin vorgesehen und damit von der Antragstellerin beabsichtigt sind, und zwar selbst dann, wenn Pferde in Zweierformation nebeneinander her laufen. Das ergibt sich bei lebensnaher Auslegung bereits aus der Betriebsbeschreibung der Antragstellerin „Travel with Horses“ (Anlage AS 7 zur Antragsschrift v. 17.6.2020, Bl. 30 ff. der GA), aber auch aus den als Anlagen AS 15 und 16 zum Schriftsatz vom 25. Juni 2020 (Bl. 136 ff. der GA) eingereichten Vorgaben und Empfehlungen der Deutschen Reiterlichen Vereinigung e.V. – Fédération Equestre Nationale (FN) – für den Reitunterricht und das Reittraining, welche die Antragstellerin ihrem Betrieb zugrunde legt.
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Folgerichtig wendet sich die Antragstellerin in der Gesamtschau ihrer Antragsbegründung gegen die Normen aus § 1 Abs. 8 Satz 1 Nrn. 1 und 2 sowie § 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 ebenso wie gegen § 2h der Verordnung bei Lichte besehen nur, soweit sie sich durch diese Vorschriften selbst rechtlich für gehindert hält, in bestimmten Situationen von Zeit zu Zeit beim Reitunterricht bzw. bei der Einweisung der Teilnehmer der sonstigen Reitangebote (z.B. bei notwendig werdenden Korrekturen der Sitzhaltung, des Sattelsitzes, der Haltung des Geschirrs, bei einer Hilfestellung und beim Eingreifen etwa bei der Überquerung von Straßen im Interesse der Verhütung von Unfällen usw.) einen Mindestabstand zwischen Reitlehrerin einerseits und Reitschüler bzw. Teilnehmer des Reitangebots andererseits von 2 m zu unterschreiten, und soweit sie damit insbesondere ihr Konzept eines individuellen (Einzel-)Reitunterrichts in der von ihr weiterhin beabsichtigten Form für nicht mehr realisierbar erachtet.
16
Diese Befürchtungen sind jedoch unbegründet. Zuzustimmen ist vielmehr der in der Erwiderung vom 23. Juni 2020 geäußerten Sichtweise des Antragsgegners, dass die von der Antragstellerin beschriebenen Tätigkeiten, die in bestimmten Situationen beim Reitunterricht und bei der Einweisung in die sonstigen Reitangebote eine Unterschreitung des Mindestabstands zum Reitschüler bzw. Teilnehmer des Reitangebots und ggf. eine kurzzeitige Aufhebung der Kontaktlosigkeit notwendig machen, als (atypische) körpernahe Dienstleistungen gemäß § 7 Abs. 1 der Verordnung unter Beachtung der dortigen das Fehlen der Distanz ausgleichenden Hygiene- und Dokumentationspflichten zulässig sind. Soweit diese Notwendigkeit sachlich reicht, werden damit zugleich die gegenläufigen Vorgaben aus §§ 1 Abs. 8 Satz 1 Nrn. 1 und 2, 2 Abs. 2 Abs. 4, Abs. 3 Satz 4 und – soweit überhaupt anwendbar – § 2h der Verordnung derogiert. Dem im Schriftsatz vom 25. Juni 2020 geäußerten Einwand der Antragstellerin gegen eine Heranziehung des § 7 Abs. 1 der Verordnung, jede Dienstleistung lasse sich als „körpernah“ ausgestalten, ist entgegenzuhalten, dass es nach dieser Norm auf die Unvermeidbarkeit der Unterschreitung des Mindestabstands ankommt, die der Sache nach nicht bei allen Dienstleistungen gegeben ist, wohl aber in bestimmten, oben erwähnten Situationen bei der von der Antragstellerin angebotenen. Die nach alledem maßgebliche Norm (§ 7 Abs. 1 der Verordnung) ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Normenkontrolleilantrags.
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(4) Schließlich sind die von der Antragstellerin angebotenen touristischen Kutschfahrten bereits thematisch nicht als körperliche oder sportliche Betätigung im Sinne der §§ 1 Abs. 8 Satz 1, 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 der Verordnung einzustufen, so dass diese Vorschriften von vornherein hierauf keine Anwendung finden. Sollte es sich dabei im Einzelfall um ein Bildungsangebot „an einer Bildungseinrichtung“ im Sinne des § 2h der Verordnung handeln, wird diese Vorschrift jedenfalls durch die vorrangige Spezialregelung aus § 2m Abs. 3 der Verordnung verdrängt, welche die Antragstellerin mit ihrem Normenkontrolleilantrag angegriffen hat (vgl. dazu sogleich unten bb)).
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bb) Nach alledem besteht eine Antragsbefugnis der Antragstellerin im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur bezüglich des § 2m Abs. 3 Satz 2 der Verordnung, soweit es die touristischen Kutschfahrten angeht, weil dieser hierfür eine von der Antragstellerin ausdrücklich bekämpfte gesonderte Abstandsregelung enthält, die sich im Vergleich zu derjenigen für touristische Busreisen (§ 2n Abs. 1 Satz 2 der Verordnung) als strenger erweist, und hinsichtlich des § 2m Abs. 4 Satz 4 der Verordnung (Natur- und Landschaftsführungen), soweit dieser auf die ebenfalls von der Antragstellerin monierte besondere Abstandsregelung aus Satz 2 dieses Absatzes verweist, deren Einhaltung die Antragstellerin als Natur- und Landschaftsführerin sicherzustellen hat. Insoweit besteht die Möglichkeit einer Verletzung der Antragstellerin in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) und in dem dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) korrespondierenden Gleichheitsgrundrecht. Der ebenfalls durch Verweisung in Bezug genommene Satz 1 des § 2m Abs. 4 der Verordnung hingegen erlaubt Natur- und Landschaftsführungen hingegen ausdrücklich und dürfte nach Wegfall der Obergrenze für Gruppenführungen von 10 Personen zum 22. Juni 2020 überdies auch von den allgemeinen Regeln über die Kontaktbeschränkung bei „anlasslosen bzw. zweckfreien“ Zusammenkünften und Ansammlungen im öffentlichen Raum aus § 2 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung (vgl. zu dessen Vorläuferfassung Senatsbeschl. v. 11.6.2020 – 13 MN 192/20 -, juris) dispensieren; er stellt daher eine die Antragstellerin lediglich begünstigende Regelung dar und ist mangels Antragsbefugnis kein zulässiger Gegenstand des vorliegenden Antrags.
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2. Soweit der Normenkontrolleilantrag nach dem unter 1. Ausgeführten zulässig ist, erweist er sich als begründet.
20
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind im Rahmen der sog. „Doppelhypothese“ diejenigen Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 – BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 – 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 – 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 – 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).
21
Unter Anwendung dieser Grundsätze ist § 2m Abs. 4 Satz 4 und Abs. 3 Satz 2 der (5.) Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97), zuletzt geändert mit Wirkung vom 26. Juni 2020 durch Änderungsverordnung vom 25. Juni 2020 (Nds. GVBl. S. 170), in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang vorläufig außer Vollzug zu setzen.
22
a) Der in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag 13 KN 235/20 hat voraussichtlich hinsichtlich des § 2m Abs. 4 Satz 4 in Verbindung mit Satz 2 der Verordnung Erfolg. Die besondere Abstandsregelung für Führungen durch Natur und Landschaft, Freilichtmuseen, Parks und Gärten in diesen Normen findet als Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts auf freie Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, vgl. aa)) keine Rechtsgrundlage in den §§ 28 Abs. 1, 32 Satz 1 IfSG, weil es sich dabei nicht im eine notwendige Schutzmaßnahme handelt (vgl. allgemein zu den Anforderungen Senatsbeschl. v. 17.6.2020 – 13 MN 218/20 -, juris Rn. 13 ff., 30). Denn sie ist nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig im weiteren Sinne (Art. 20 Abs. 3 GG, vgl. bb)). Hiermit geht auch ein gewichtiger Nachteil einher, der eine vorläufige Außervollzugsetzung nach § 47 Abs. 6 VwGO gebietet (vgl. cc)).
23
aa) Nach Streichung der absoluten Gruppengröße für Führungen allgemein (früher maximal 10 Personen) und der „Maskenpflicht“ für u.a. Natur- und Landschaftsführungen zum 22. Juni 2020 enthält die Norm derzeit als Beschränkung in § 2m Abs. 4 Satz 2, der nach Satz 4 entsprechend gilt, nur noch eine besondere Abstandsregelung.
24
(1) Danach hat die Führerin „sicherzustellen, dass jede teilnehmende Person von jeder anderen Person einen Abstand von mindestens 1,5 Metern einhält“. Die von der Antragstellerin überdies thematisierte Pflicht der an den Führungen im Sinne des Satzes 4 teilnehmenden Personen, eine Mund-Nasen-Bedeckung im Sinne des § 9 der Verordnung wie bei Stadtführungen zu tragen (vgl. § 2m Abs. 4 Satz 3 der Verordnung), gilt hingegen seit dem 22. Juni 2020 nicht mehr für die in § 2m Abs. 4 Satz 4 der Verordnung geregelten Führungen durch Natur und Landschaft, Freilichtmuseen, Parks und Gärten – offenbar wegen des dauerhaften Aufenthalts im Freien auf in der Regel großzügiger bemessener Fläche als bei Stadtführungen -, weil Satz 3 von der Verweisung in § 2m Abs. 4 Satz 4 nunmehr ausgenommen ist.
25
(2) Nach Ansicht des Antragsgegners (vgl. Erwiderung v. 23.6.2020, Bl. 116 der GA) soll die Abstandsregelung in § 2m Abs. 4 Satz 4, Satz 2 der Verordnung einschränkend dahin auszulegen sein bzw. ergänzt werden können, dass jedenfalls auf die allgemeine Regelung für Aufenthalte in der Öffentlichkeit aus § 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 der Verordnung (seit dem 22.6.2020: 1,5 m zu anderen Personen, außer zu Angehörigen des eigenen oder eines weiteren Hausstandes oder einer Gruppe von nicht mehr als 10 Personen) zurückgegriffen werden kann. Nach Ansicht des Senats liegt eine „Gruppe“ in diesem Sinne nicht schon (objektiv) aufgrund einer zufälligen gleichzeitigen Anwesenheit von bis zu 10 Personen an einem bestimmten Ort im öffentlichen Raum vor; vielmehr setzt sie eine bewusste und gewollte Gruppenbildung mit dem von allen Mitgliedern geteilten Zweck einer gemeinsamen Verrichtung, dies wäre hier die Teilnahme an der Führung, voraus. Mit anderen Worten muss sich die Menge von bis zu 10 gleichzeitig anwesenden Personen auch subjektiv selbst als Gruppe „begreifen“.
26
(3) Selbst wenn die vom Antragsgegner geschilderte, unter (2) wiedergegebene Regelungssystematik jedoch vom Regelungswillen des Verordnungsgebers getragen worden sein sollte, ist ein solcher Wille nach Auffassung des Senats nicht zureichend im Verordnungstext zum Ausdruck gekommen. § 2m Abs. 4 Satz 4 der Verordnung trägt seinem Standort und seiner Formulierung nach den Charakter einer abschließenden Spezialregelung zu der allgemeinen Norm für den Aufenthalt im öffentlichen Raum aus § 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung und lässt daher einen Rekurs auf die in letzterer Norm vorgesehenen drei Alternativen „kein Mindestabstand zu Angehörigen des eigenen Hausstandes“, „kein Mindestabstand zu Angehörigen eines weiteren Hausstandes“ und „kein Mindestabstand zu einer Gruppe von bis zu 10 Personen“ nicht ohne Weiteres zu.
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(4) Im Ergebnis ist damit von einer speziellen Abstandsregelung für u.a. Führungen durch Natur und Landschaft auszugehen, bei der jeder Teilnehmer der Führung zu jeder anderen Person – gegenüber der Natur- und Landschaftsführerin und den übrigen Teilnehmern sowie etwaigen Passanten – zwingend einen Abstand von 1,5 m einzuhalten hat. Diese Regelung hat Rückwirkung auf die Möglichkeiten der Antragstellerin, als Führerin im Nebenerwerb derartige Führungen anzubieten; sie ist rechtlich nur noch unter den geregelten Maßgaben möglich; hierin liegt eine Regelung deren Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.
28
bb) Eine Rechtfertigung dieses Eingriffs in den Schutzbereich des Freiheitsgrundrechts aufgrund der §§ 28 Abs. 1, 32 Satz 1 IfSG ist nicht ersichtlich.
29
(1) Grundsätzlich können darauf gestützte Abstandsregelungen angesichts der aktuellen Pandemielage weiterhin ein wichtiger Baustein zur Eindämmung der Verbreitung des Corona-Virus sein (vgl. Senatsbeschl. v. 11.6.2020, a.a.O., juris Rn. 52).
30
(2) Eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der §§ 28 Abs. 1, 32 IfSG liegt darin jedoch nur, wenn sie sich auch im Übrigen als verhältnismäßig im weiteren Sinne erweisen. Das ist hier bei summarischer Prüfung nicht der Fall. Es fehlt jedenfalls an der Erforderlichkeit einer Regelung, die Führer dazu zu verpflichten zu gewährleisten, dass jede an der Führung teilnehmende Person einen Abstand von 1,5 m „zu jeder anderen Person“ einhält. Ein Grund, Führungen im Freien im Sinne des § 2m Abs. 4 Satz 4 der Verordnung im Hinblick auf den Abstand wesentlich strengeren Vorgaben zu unterwerfen als sie nach der allgemeinen Abstandsregelung für den sonstigen (zweckfreien und anlasslosen) Aufenthalt im öffentlichen Raum nach § 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 der Verordnung gelten, ist nicht ersichtlich.
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(a) Es erscheint nicht als lebensnah anzunehmen, dass solche Führungen ohnehin ausschließlich oder typischerweise von nicht miteinander in Beziehung stehenden Einzelpersonen, die aus völlig verschiedenen Hausständen stammen, in Anspruch genommen werden. Wie die Antragstellerin vielmehr zutreffend hervorhebt, ist es durchaus naheliegend, dass unter den bis zu 25 Teilnehmern ihrer Natur- und Landschaftsführungen usw. im Sinne des § 2m Abs. 4 Satz 4 der Verordnung auch Personen aus demselben oder einem weiteren Hausstand sind, die bewusst und gewollt gemeinsam an der Führung teilnehmen wollen. Zudem kommt nach der zum 22. Juni 2020 erfolgten Streichung der zahlenmäßigen Obergrenze für Führungen im Allgemeinen (10 Personen, vgl. § 2m Abs. 4 Satz 1 a.F., auf den § 2m Abs. 4 Satz 4 bis zum 21.6.2020 ebenfalls verwiesen hat) durchaus in Betracht, dass auch Mitglieder einer oder mehrerer Gruppen von bis zu 10 Personen gemeinsam an der Führung teilnehmen. Auch diese müssen nach der strengen Regelung in § 2m Abs. 4 Satz 2 der Verordnung Abstände zueinander einhalten, obwohl sie dies bei einem „zweckfreien“ oder „anlasslosen“ Aufenthalt im öffentlichen Raum im Freien im Übrigen nach § 2m Abs. 2 Satz 2 der Verordnung nicht zu tun hätten.
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(b) In dem damit nach mehrfacher Änderung der Verordnung zwischenzeitlich erreichten „allgemeinen Standard“ für das Verhalten in der Öffentlichkeit liegt zugleich ein milderes Mittel als die angegriffene – zumal für Natur und Landschaft geltende – Regelung des § 2m Abs. 4 Satz 4, Satz 2 der Verordnung, das sich offenbar auch nach Auffassung des Verordnungsgebers im Hinblick auf den Gesundheitsschutz (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) als gleichermaßen wirksam erweist. Sachliche Besonderheiten einer Führung durch Natur und Landschaft, etwa hinsichtlich der dabei zu verzeichnenden Aktivitäten, sind insoweit weder im Hinblick auf ein erhöhtes Infektionsrisiko noch sonst wie zu erkennen. Wäre eine solche Führung mit einer besonders anstrengenden körperlichen Betätigung verbunden, die zu einer erhöhten Atemaktivität und damit zu einer erhöhten Verbreitungsgefahr bei einer vorliegenden Infektion mindestens eines Teilnehmers mit dem Corona-Virus führte (vgl. etwa für Prostitutionsstätten Senatsbeschl. v. 9.6.2020 – 13 MN 211/20 -, juris Rn. 39) – was hier bei einer Wanderung mit einer Geschwindigkeit von 5 bis 6 km/h nicht der Fall ist – wäre es noch nachvollziehbar gewesen, den Abstand zwischen den pflichtigen Personen von 1,5 m auf 2 m zu erhöhen, wie dies etwa in §§ 1 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2, 2 Abs. 2 Satz 4, Abs. 3 Satz 4 der Verordnung geschehen ist. Die mit der strengen Regelung in § 2m Abs. 4 Satz 4, Satz 2 der Verordnung einhergehende Erweiterung des Kreises an Bezugspersonen, zu denen der Abstand von 1,5 m zu wahren ist, erscheint hingegen nicht einsichtig.
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cc) Die Unverhältnismäßigkeit der Regelung führt zu einer Verletzung der Antragstellerin in ihrem Freiheitsgrundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, aus der gemessen an dem eingangs dargestellten Maßstab zugleich ein gewichtiger Nachteil für sie als gewerbliche Anbieterin von Natur- und Landschaftsführungen resultiert. Durch die vorläufige Außervollzugsetzung von § 2m Abs. 4 Satz 4, Satz 2 der Verordnung wird andererseits das Schutzkonzept des Antragsgegners nicht infrage gestellt oder gar wirkungslos gemacht. Zum einen dürfte die Zahl derartiger Führungen auch im Lande Niedersachsen überschaubar sein. Zum anderen ist aufgrund der vorläufigen Außervollzugsetzung lediglich die allgemeine Abstandsregelung aus § 2 Abs. 2 Satz 2, Satz 1 der Verordnung in der seit dem 22. Juni 2020 geltenden Fassung heranzuziehen, weil § 2m Abs. 4 Satz 4 der Verordnung eine anwendbare einschränkende Spezialregelung nicht länger enthält.
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b) Auch bezogen auf die besondere Abstandsregelung für touristische Kutschfahrten aus § 2m Abs. 3 Satz 2 der Verordnung hat der in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag 13 KN 235/20 voraussichtlich Erfolg. Denn diese ist ebenfalls rechtswidrig und führt zu gewichtigen Nachteilen. Nach dieser Vorschrift ist beim Besteigen und Verlassen der Kutsche sowie zwischen dem Sitzplatz jeder Person ein Abstand von mindestens 1,5 Metern zu jeder anderen Person, die nicht zum eigenen Hausstand oder einem weiteren Hausstand gehört, einzuhalten.
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aa) Ob diese Regelung freiheitsgrundrechtlich den Anforderungen genügt, die Art. 12 Abs. 1 GG an Vorgaben für gewerbliche Kutschfahrbetriebe wie denjenigen der Antragstellerin stellt, kann dahinstehen.
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bb) Denn sie verstößt spätestens seit der am 22. Juni 2020 in Kraft getretenen Änderung der für touristische Busreisen geltenden Norm aus § 2n Abs. 1 Satz 2 der Verordnung durch die Änderungsverordnung vom 19. Juni 2020 (Nds. GVBl. S. 155) gegen das allgemeine Gleichheitsgebot.
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(1) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 – 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252 – juris Rn. 40; Beschl. v. 15.7.1998 – 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385 – juris Rn. 63). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188 – juris Rn. 30; Beschl. v. 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69 – juris Rn. 65; Beschl. v. 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416 – juris Rn. 79).
38
Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde weniger streng (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 17.4.2020
– OVG 11 S 22/20 -, juris Rn. 25). Auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 26.3.2020 – 5 Bs 48/20 -, juris Rn. 13). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. Senatsbeschl. v. 14.4.2020 – 13 MN 63/20 -, juris Rn. 62).Auch die Überprüfbarkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten kann berücksichtigt werden (vgl. Senatsbeschl. v. 9.6.2020 – 13 MN 211/20 -, juris Rn. 41).
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(2) Selbst nach diesem Maßstab ist eine Ungleichbehandlung touristischer Kutschfahrten mit touristischen Busreisen, die sich in der Zwecksetzung gleichen und sich lediglich in der Art des Verkehrsmittels unterscheiden, augenfällig, die nicht gerechtfertigt werden kann.
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(a) § 2n Abs. 1 Satz 2 der Verordnung enthält für touristische Busreisen eine in zweifacher Hinsicht deutlich großzügigere Abstandsregelung als § 2m Abs. 3 Satz 2 der Verordnung für touristische Kutschfahrten. Danach nämlich hat jede Person während des Aufenthalts im Fahrzeug (Bus), soweit die Zahl der Fahrgäste dies zulässt, einen Abstand von mindestens 1,5 Metern zu jeder anderen Person, die nicht zum selben Hausstand, zu einem weiteren Hausstand oder zu einer gemeinsamen Reisegruppe von nicht mehr als 10 Personen gehört, einzuhalten.
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(aa) Zum einen steht die Abstandsregelung des § 2n Abs. 1 Satz 2 der Verordnung mit ihren drei Ausnahmen damit unter dem allgemeinen Vorbehalt, dass „die Zahl der Fahrgäste dies (das heißt: ihre Einhaltung) zulässt“. Soweit der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 25. Juni 2020 (Bl. 128 f. der GA) auf Nachfrage des Senats einschränkend erläutert hat, diese Formulierung solle nur die kurzzeitige Unterschreitung des Mindestabstandes beim notwendigen Toilettengang zur und von der Bordtoilette des Reisebusses in Abhängigkeit vom gegebenen Besetzungsgrad des Busses ermöglichen, ist das nicht überzeugend. Der Antragsgegner argumentiert insoweit mit Einschränkungen, die dem Verordnungstext in keiner Weise zu entnehmen sind. Wäre nur diese spezielle Ausnahmesituation gemeint gewesen, hätte der Verordnungsgeber sie ohne weiteres beschreiben können. Auch geht der Antragsgegner offenbar unzutreffend von einer konstanten vorgefundenen Zahl der Fahrgäste an Bord des Busses aus, deren Zustandekommen jedoch keinen weiteren Vorgaben oder Beschränkungen unterliegt. Vielmehr ist diese Zahl variabel und kann aufgrund der jetzigen Formulierung von den Veranstaltern der Busreisen frei bestimmt werden. Sie richtet sich insbesondere nach der Nachfrage für eine bestimmte touristische Busfahrt und trifft letztlich nur auf die Grenzen, die durch die Zahl im Bus verfügbarer Sitzplätze gezogen sind. Die derzeitige Fassung überlässt es damit den Busunternehmen, von der Zahl der an der touristischen Busreise nach ihrer Planung teilnehmenden Fahrgäste abhängig zu machen, ob und inwieweit die Plätze im Bus besetzt, ob und inwieweit eine ggf. sogar vollständige Auslastung der insgesamt verfügbaren Sitzplätze erfolgt und ob die Abstände nach der Abstandsregelung überhaupt eingehalten werden müssen. Einen derartigen allgemeinen Vorbehalt, der zur Aktivierung oder Deaktivierung von Abstandsregeln nach willentlicher Steuerung der Unternehmer führt, enthält die für touristische Kutschfahrten geltende Regelung des § 2m Abs. 3 Satz 2 der Verordnung demgegenüber nicht.
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(bb) Hinzu kommt im Speziellen, dass der § 2n Abs. 1 Satz 2 der Verordnung im Vergleich zu § 2m Abs. 3 Satz 2 der Verordnung als weiteren (dritten) vom Abstandsgebot ausgenommenen Personenkreis über die Angehörigen des eigenen oder eines weiteren Hausstandes hinaus nunmehr (seit dem 22.6.2020) eine „gemeinsame Reisegruppe von nicht mehr als 10 Personen“ statuiert, obwohl eine solche Gruppe durchaus auch Teilnehmerin einer touristischen Kutschfahrt sein kann. Schon das Beispiel der Antragstellerin, die nach eigenem Vortrag auch eine große Kutsche mit maximal 11 Fahrgästen zzgl. Kutscher einsetzt (vgl. Betriebsbeschreibung, a.a.O., Bl. 30 der GA), belegt dies anschaulich. Gerichtsbekannt ist ferner, dass in Niedersachsen Kutschen im Einsatz sind, die sogar 20 und mehr Fahrgäste fassen. Letztlich räumt selbst der Antragsgegner in seinem Schriftsatz vom 25. Juni 2020 ein, dass es größere Kutschen gibt. Soweit er allerdings für diesen „Ausnahmefall“ einen Rekurs auf die allgemeine Abstandsregelung aus § 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung postuliert, die seit dem 22. Juni 2020 ebenfalls die weitere Ausnahme einer Gruppe von bis zu 10 Personen kennt (s.o.), dürfte dieser Lösung entgegenstehen, dass es sich bei § 2m Abs. 3 Satz 2 der Verordnung um eine abschließende Spezialregelung handelt und im Übrigen die Erfüllung der Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung („Aufenthalt in der Öffentlichkeit“) während eines Aufenthalts an Bord einer privat gemieteten Kutsche fraglich erscheint.
43
(b) Eine Rechtfertigung der festgestellten Ungleichbehandlung von touristischen Kutschfahrten und touristischen Busreisen durch einen sachlichen Grund (Unterschied) ist nicht ersichtlich.
44
Die rechtlichen Rahmenbedingungen der Fahrten im Übrigen sind vergleichbar, weil in beiden Fällen die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Sinne des § 9 der Verordnung angeordnet ist (vgl. § 2m Abs. 3 Satz 1 und § 2n Abs. 1 Satz 1 der Verordnung) sowie Kontaktdaten der Fahrgäste zu dokumentieren und aufzubewahren sind (vgl. § 2m Abs. 3 Satz 3, Abs. 2 und § 2n Abs. 1 Sätze 5 ff. der Verordnung). Im Tatsächlichen ist eine strengere Abstandsregelung für Kutschfahrten nicht recht einsichtig. Anders als in geschlossenen Reisebussen, in denen regelmäßig auch zeitlich längere Fahrten als in Kutschen absolviert werden, dürfte in Kutschen wegen ihrer regelmäßig offenen Bauweise ein Aufenthalt an frischer Luft während der Fahrt gewährleistet und damit ein vergleichsweise geringeres Infektionsrisiko gegeben sein.
45
cc) Der Gleichheitsverstoß führt zu einer Verletzung der Antragstellerin als nebengewerbliche Kutscherin in ihrem damit korrespondierenden Gleichheitsgrundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG und begründet zugleich einen gewichtigen Nachteil, der eine vorläufige Außervollzugsetzung des § 2m Abs. 3 Satz 2 der Verordnung gebietet. Wegen der vergleichsweise geringen Zahl an touristischen Kutschfahrten führt auch diese Außervollzugsetzung nicht zu einer Unterminierung des Schutzkonzepts des Antragsgegners, mag es auch nunmehr ggf. aufgrund dessen an einer anwendbaren Abstandsregelung für touristische Kutschfahrten fehlen. Es wäre Sache des Verordnungsgebers, aus seiner Sicht dadurch etwaig entstehende „Lücken“ mit verfassungsrechtlich unbedenklichen Normen zu füllen.
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c) Die einstweilige Außervollzugsetzung wirkt in beiden Fällen (a) und b)) nicht nur zugunsten der Antragstellerin in diesem Verfahren; sie ist allgemeinverbindlich (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 611). Der Antragsgegner hat die hierauf bezogenen Entscheidungsformeln in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO unverzüglich im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt zu veröffentlichen.
47
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.
49
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).